[복지행정론] 복지자본주의(welfare capitalism)의 3가지 세계: 서양 중심

[복지행정론] 복지자본주의의 3가지 세계: Three worlds of welfare capitalism

 

다양한 나라에서 다양한 복지 정책을 보여주고 있다.

이를  Esping-Andersen이 3가지 레짐(regime)으로 카테고리화 한 것.

 

cf. 레짐(regime)

체계적으로 상호 연계되어 있는 정치, 경제, 사회에 특정 기능과 역할을 수행하는 공식적/비공식적 조직과 제도들의 집합

 

국민연금, 질병보험, 실업보험 3개 프로그램의 탈상품화 효과의 정도에 따라 복지국가를 구분

 

1. 자유주의적 복지체제 모델: 영미식, 공공부조 중심의 복지

2. 보수주의적-조합주의적 복지체제 모델: 유럽식, 보험 중심의 복지

3. 사민주의적 복지체제 모델: 북유럽식

 

cf. 복지제도의 종류

• 복지제도는 크게 4가지로 구분됨
  • 사회보험: 고용보험, 연금보험(소득보장), 건강보험(의료보장)
  • 공공부조: 기초생활보장(소득보장), 의료급여(의료보장)
  • 사회복지서비스: 노인, 아동, 장애인 복지
  • 관련복지제도: 그외
• 공공부조 -> 사회보험 -> 사회복지서비스로 갈수록 보편적 복지

 

그러면 이제 Esping-Andersen이 구분한 3가지 종류의 복지 체제 모델에 대해 자세히 알아보자.

 

1. 자유주의적 복지체제 모델: 영미식, 공공부조 중심의 복지

조세 부담률이 낮으며 따라서 사회복지지출이 상대적으로 낮음

소득조사를 통한 공공부조 중심의 선별적 복지를 수행하며 이러한 복지의 급여 대상은 주로 저소득층

잔여주의적 복지제도(상대적): deserving poor에게 최소한의 생계만을 보장

왜냐하면 복지의 확대가 전통적인 자유주의적 노동윤리 규범에 의해 크게 제약받았기 때문

공공부문의 사회복지서비스보다는 민간부문의 복지를 강조: 국가가 민간부문에 보조하여 복지 제공

중산층에게 유리한 복지성 조세감면제도의 규모가 큼

영국, 캐나다, 호주, 미국 등

 

이러한 복지형태를 갖게 된 것은 국가의 정치적, 사회적 제도 특성 때문임

 

• 자유주의적 복지체제 모델에 속한 국가들의 경우 narrow interest group(국가 전체의 장기적 이익보다는 자신들의 좁은 이익만을 추구하는 이익집단)이 강한 모습을 보임
• 노동조합/사용자조합의 분산으로 중앙집권화되지 못하고 개별화된 노조/사용자 집단들 또한 자신들의 이익만을 추구하는 경향이 있음
• 국가 전체의 이익과 관련된 정책을 수행할 때 노사 대타협을 통한 정책 선택보다는 선거에서 더 많은 표를 얻을 확률이 높은 정책이 선택되는 경향이 높음
• 따라서 숫자가 많거나 재원이 많아 선거에서 영향력이 큰 집단들이 추구하는 정책들이 채택될 가능성이 높음
• 사회복지지출이 낮고 복지서비스가 적어 복지국가를 지지하는 핵심지지집단들이 적고 약함
• 공공부조의 강화시 공공부조 수급자와 납세자간 갈등이 일어나며 선거에서 반복지적인 투표를 수행하는 경향이 커짐
• 민간부문의 사회복지가 강해서 다수가 민간부문의 사회복지서비스에 의존하므로 국가복지에 대한 애착과 관심이 적음

이러한 자유주의적 복지체제모델은 90년대 서구화 이후 변화하기 시작하였다.

 

• 재상품화 추진
  • 공공부조 등 복지 수급자격을 까다롭게 하여 수급자 수와 수급액을 줄이고, 근로동기를 강화시키고자 함
  • 자유주의적 복지체제 모델에 속하는 국가들은 OECD 국가들 중 가장 탈상품화가 약한 나라임에도 복지국가가 어려움에 처하자 재상품화를 추진하는 아이러니
  • 일할 수 있는 사람들에 대해 복지를 크게 삭감하고 자격조건을 까다롭게 함
  • 임금유연성 정책 강조: 일하지 않는 사람들에 대한 사회복지 급여액 줄임. 대신에 저임금이라도 일하면 국가에서 보조금을 제공
• 비용억제 강조
  • 막대한 정부부채를 줄이고자 하는데 이때 조세를 늘리기보단 복지지출을 억제하는 방향
  • 저소득층을 위한 프로그램은 줄었으나 강력한 이익집단(노인집단)과 중산층의 지지를 받는 복지제도는 축소 안함

 

2. 보수주의적-조합주의적 복지체제 모델: 유럽식, 보험 중심의 복지

독일, 프랑스, 오스트리아, 이탈리아, 벨기에 등

 '보수주의': 기존의 계층, 지위 질서를 유지한다는 의미

복지지출은 사민주의 복지국가와 비슷함

보험원칙을 강조하는 사회보험에 크게 의존하는 형태의 복지. 특히 국민연금 지출이 GDP의 10% 이상

복지의 제공이 사회적 지위차를 유지하는데에 있음. 예를들어 어떤 조합에 속하느냐에 따라서 받는 복지가 달라지며 직업에 따른 급여수준의 차이가 큼

계층화와 가족의 역할을 중시하는 카톨릭/기독교/민주당의 이념에 영향을 받음

->복지제도의 수급권이 남성가장(male breadwinner) 중심. 사민주의 복지체제 국가들에 비해 공공부문의 고용이 적고, 사회복지서비스도 미약함. 따라서 여성의 노동시장 참여율이 낮음.

조기퇴직연금, 실업보험, 장애 연금들을 통한 노동시장에서의 조기퇴출 장려

복지의 주된 제공자는 국가이며, 민간보험이나 기업복지의 역할이 자유주의적 복지체제에 비해 덜 강조됨

국가복지의 재분배 효과는 있긴 있지만 지위차이를 유지함

자유주의적 복지체제 모델보다 국가의 역할 강조

국가의 복지정책들은 대개 조합주의적으로 결정됨

선거제도에는 많은 국가들이 비례대표제를 도입하고 있으며 따라서 군소정당들도 원내진출이 가능함.

그 결과 정책에 있어 다중의 거부지점이 있어 협상을 통해서만 정책이 결정되는 경향이 강해 복지 개혁이 어려움

모두 EU 회원임에 따라 마스트리트 협약을 따라야 하며 따라서 정부부채가 일정 수준을 넘어서는 안되므로 복지재정을 긴축적으로 운영해야함

다른 복지국가 모델들에 비해 복지개혁이 필요하고 절박함.

높은 사회보장세로 인한 높은 노동비용으로 민간부문 일자리 창출이 어렵고 높은 재정부담때문에 공공부문 일자리 창출도 어려워 실업률이 높음. 높은 실업률은 복지재정을 악화시켜 사회보장세를 또다시 늘려야 하는 악순환. 젊은층의 실업률을 높이고자 고령근로자들을 노동시장에서 퇴출시키려고 해도 이는 또다시 복지지출을 늘리기 때문에 복지재정이 악화됨. 여성들을 위한 공공부문의 사회복지서비스가 적어서 여성의 노동시장참여가 어렵고 출산율도 낮아짐. 이는 또다시 복지재정 악화로 이어짐

복지개혁 방법

일자리 창출: 후기산업사회 특성상 주로 서비스산업의 일자리를 만들어야 함. 이러한 일자리는 주로 여성이 대거 참여하는데 여성들을 위한 사회복지서비스가 제한되어 고용 어려움. 또한 높은 사회보장세로 인한 높은 노동비용과 노동자들의 보유임금이 높아서 기업들의 생산성이 높아야 하는데 낮은 생산성의 서비스산업에서는 한계가 있음

 

사회보험지출에서의 비용억제하기

연금지출이 많아 공공부문의 사회복지서비스 확대가 어려운 것

그러나 기존 연금수급자들의 급여를 줄이거나 수급자격을 강화하는 것은 수급자들의 반발로 인해 어려움

 

복지 개혁을 위한 뚜렷한 방도가 보이지 않으며 복지개혁에 대해 찬반 의견이 갈리며 정치적 균열이 발생하는 상황임

현재의 과대한 복지국가를 계속 유지할 수 있을 것인가에 대한 회의

 

3. 사민주의적 복지체제 모델: 북유럽식

평등 강조(사민주의의 이데올로기임): 보편주의 원칙, 사회권 강조

보편주의적 복지급여 + 관대한 급여 + 보건, 교육, 탁아, 노인, 장애인 등을 위한 사회서비스를 국가가 직접 제공

가족생활비용의 사회화하여 완전 고용정책을 추구

예를들어 전통적 사회에서 여성은 가사, 돌봄 노동으로 인해 사회에 진출하지 못하였으나 이에 대하여 국가에서 사회 서비스(육아도우미 등)을 제공하면서 여성이 사회 진출이 많아지고 완전 고용을 창출하는 구조

3가지 복지체제 모델 중 탈상품화 효과가 가장 크고, 시장의 복지기능이 최소화된 상태.

사민주의 좌파정당, 중앙집권화된 노동조직의 정치적 연합으로 만들어진 복지국가형태

스칸디나비아 국가들(스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등)

 

cf. 연대임금 정책?

스웨덴의 산업구조 고도화 과정에서 기존의 저생산성 부문에 종사하는 저임금 노동자들이 일방적으로 희생될 위기에 처하자 연대임금 정책 도입. 직종간 합리적 임금격차는 유지하되 동일 내용의 노동에 대해서는 생산성과 이윤을 불문하고 동일 임금수준을 적용. 동시에 적극적 노동시장 정책으로 저임금 노동자들을 고부가가치 부문으로 이동시키고자 함.

 

 Esping-Andersen의 복지 국가 3가지 분류 모형의 한계점

• 아시아 등 다른 나라의 복지체제 고려 안함
• 남성 중심적 정의
• 다양한 사회서비스 정책을 고려하지 않음
• 북유럽에 대해선 장미빛 전망만
• 복지를 유지할 수 없는 복지 위기의 상황에서는 어떻게 할 것인지?

 

복지레짐론과 공공부문의 특징과 관계

1. 자유주의적 복지체제 모델

상대적으로 시장의 규율 강조 > 공적부조 중심의 잔여주의적 제도가 발전

그러나 다른 복지제도 또한 발전하였으며 국가의 복지지출이 다른 모델들에 비해 낮긴 하지만 아주 낮은 것은 아님

선별적 복지제도로 인해 복지제도가 국민전체에게 지지받지 못하므로 취약계층의 복지지출을 줄이는 급격한 신자유주의적 복지개혁이 가능하나 복지지출은 꾸준히 증가하고 있음

 

2. 보수주의적-조합주의적 복지체제 모델

복지제도가 이미 성숙한 상태 > 전체적인 공공부문의 규모가 사민주의적 복지체제 모델에 비해 떨어지지 않음

재원조달에 있어 세금보다는 사회보험료가 큰 역할을 함.

공공부문의 재정조정이 매우 경직적임

 

3. 사민주의적 복지체제 모델(스칸디나비아 복지체제)

보편주의와 조세에 의한 국가사회서비스가 발전

광범위한 영역들 커버하는 포괄적, 보편적, 급여의 관대성(소득대체율 높음)

다른 모델에 비해 공공부문이 가장 크고, 복지지출과 조세부담이 가장 높음

공공부문 서비스가 큰 만큼 민간부문의 서비스는 제한적

가족지원정책, 노동시장정책 발전 > 남녀 모두 노동시장 참여율 높음

사회서비스의 책임은 지방정부의 역할이므로 중앙정부보다 지방정부의 지출이 더 큼

공공서비스 또한 정부가 직접 제공하므로 공공부문의 인력도 가장 큼.

이러한 보편적 복지는 모든 국민들의 지지를 받기 때문에, 신자유주의 압력에도 불구하고 복지가 축소되지 않았음

강력한 친복지국가동맹 형성

노조가입률, 노조응집력, 통제력이 높음

노조와 사회민주적 정당들간 긴밀한 관계 가짐

공공부문 노조도 정치적으로 강력

주요 정책들은 사용자집단과 노조 집단간 대화와 타협에 의해 결정됨 > 복지국가 지지세력의 입장 잘 반영

 

1990년대 사민주의 복지체제 국가들에게 위기 발생

각국마다 다른 정책 대응

스웨덴

실업률 3%를 달성하며 사민주의적 복지체제에 위기가 발생

비효율적 프로그램들의 급여액을 축소

다양한 사회복지서비스를 효율적으로 운영

조세부담률을 높이는 정책 수행

핀란드: 러시아와의 경제협력 약화로 인한 경제위기 >> 가장 강한 복지개혁 수행

노르웨이: 석유자원 덕분에 가장 약한 복지개혁 수행

 

cf. 복지개혁정치

사민주의 복지체제 국가의 강력한 친복지국가동맹이 경제 위기를 겪으며 어떻게 변화했는지

오용, 남용이 심한 복지 프로그램의 효율적 운영을 위한 재정비 강조

아무리 상황이 어려워도 자유주의 복지국가와는 다르게 재상품화를 선택하지 않음

과대한 복지비용의 절감과 친복지국가동맹의 복지국가에 대한 강력한 사회적 연대를 어떻게 조화시키느냐가 과제