[복지행정론] 복지국가의 발전

[복지행정론] 복지국가의 발전

 

자본주의와 복지국가의 관계

자본주의와 복지국가의 관계에 대해서는 두가지 관점이 존재한다.

1. 복지국가와 자본주의는 양립할 수 없다

2. 복지국가는 발달한 자본주의 경제의 필수적 구성요소

 

복지국가를 설명하는 이론들

18,19세기에 자본주의 경제체제가 노동자 계급의 복지를 위한 집합적 지급을 보장하는 것과 양립할 수 있다고 주장하는 학자들이 등장하였다.

 

그러나 이후 고전적 정치경제학자와 맑스주의자 모두 국가복지와 자본주의 경제는 양립불가능하다는 견해를 주장하였다.

 

고전적 정치경제학(우파)

사회복지에 대한 국가의 책임은 자본주의 경제의 효율적 작동과는 양립할 수 없다.

사회의 일반적인 복지는 사회내 개인들의 복지의 총합에 불과

시장은 개인의 자유를 극대화시키고 인간의 self-interest를 전체적인 사회복지의 최적상태로 지향하게 함

국가의 역할은 영토방어, 법률 보장, 시장이 제공할 수 없는 특정 공공사업/제도 수행에 국한되는 자유방임국가

복지의 효용을 향유하기 위해서는 노동의 비효용을 감수해야함

일하려는 의지와 상관없이 복지가 보장되면 노동력을 파는 인센티브가 없음

 

맑시즘(좌파)

자본주의 경제시스템이 개인과 사회의 진정한 복지를 보장하는 것이 불가능함

자본주의는 사적으로 소유한 상품의 생산과 교환에 바탕을 둔 경제체제이다. 이때 상품가치는 해당 상품의 생산에 사용된 인간 노동력의 양과 비례한다. 이러한 전제조건하에서 자본주의는 필연적으로 착취적이고 계급에 기반한 체제이며 자본주의에서의 교환은 개인적, 사회적 복지를 최적 상태로 만들지 못하고 오히려 근본적으로 불평등한 교환을 야기한다. 즉, 자본주의 경제조직은 오직 자본가의 복지만을 보장하며 대다수의 노동계급을 착취하고 비복지를 규정한다.

 

이러한 자본주의 사회의 불평등한 복지적 결과를 가져오는 특성은 개입주의적 국가에 의해 개선될 수 없다.

자본주의 하에서 국가는 사회관계의 재생산에 개입할 수 있지만 자본주의 시장경제의 논리를 약화시키는 방향으로는 개입할 수 없고, 자본가 계급의 장기적 이해관계에 반하는 행동을 할 수 없기 때문이다.

 

고전적 정치경제학과 맑시즘의 등장 이후, 산업화의 영향, 인구성장과 변화하는 인구 구성, 국민국가의 성장, 정치적 민주주의의 성장과 정치적 시민권의 증대로 좌우파 모두에서 국가복지는 발달된 자본주의 경제와 양립할 수 있으며 필수불가결하다는 합의가 대두되었다.

 

산업화이론

복지국가의 발전은 산업화된 사회에서 발생하는 욕구에 대한 대응이 산업화로 인해 가능해진 자원을 통해 이루어진 것

서로 다른 정치 이념과 문화를 가진 국가들도 산업화만 이룩되면 복지국가로 발전해 유사한 사회복지체제를 갖게됨(수렴이론, 기능주의적 관점)

 

산업화의 결과

새로운 문제(산업 재해, 대규모 실업, 도시화에 따른 주택문제 등)를 초래

대규모의 피고용층을 발생시켜 노동력을 팔아야만 생계유지가 가능한 사람들을 크게 증가시킴

산업사회에서 전문적 기술이 중시되고 잘 훈련된 노동력의 지속적 공급이 필요

경제성장을 가져와 국가가 복지에 사용할 자원을 축적시킴

 

결과적으로 복지에 대한 욕구가 커졌으며 국가가 복지에 개입할 필요가 생김

 

산업화이론의 한계

이론적 측면에서의 비판

기능주의적 관점의 내재적 한계와 밀접하게 연관되어있음

정치적 변수를 간과하고 계급들간 대립을 무시

산업화로 인한 사회복지에 대한 욕구 증가를 설명하였으나 이러한 욕구가 구체적 사회복지제도로 실현되는 과정을 설명하지 못함. 즉 욕구와 복지제도간 인과관계에 대한 설명 부족

산업화에 의해 사회복지에 대한 욕구가 증가하고 경제적 자원이 있다고 해도 반드시 복지국가 발전이 이루어지는 것은 아님

여러 국가들 사이 복지정책의 채택시기차이, 정책의 구체적 형태와 내용차이에 대해 설명하지 못함

산업화이론의 가정은 복지욕구가 복지제도로 나타나는 것을 사회적 합의에 의한 것으로 봄. 이러한 관점은 복지발전 팽창기에는 어느정도 맞지만 복지국가 위기 시대에는 부적합

 

실증적 측면에서의 비판

산업화가 되면 각 국가들 사이의 복지체계가 하나로 수렴하는가에 대한 문제

산업화 변수, 비산업화 변수(특히 정치적 변수) 중 어느것이 더 중요한가에 대한 문제

Miller, "경제발전이 일정수준에 이르기까진 산업화변수가 복지국가 발전에 대한 설명에 더 중요, 그러나 일정 수준을 넘어가면 정치적 변수가 더 중요"

 

근대화이론

산업화 이론의 정치적 해석으로 간주할 수 있음

근대사회는 산업화에 대한 기술적 변화 + 정치적 민주화 과정에서 겪는 제도 변동의 과정

복지국가의 도래는 근대화, 시민권 확대, 대중정당의 발달과 역사적으로 연관

초기 복지국가의 발달은 노동계급의 정치적 압력에 대한 대응으로 간주되지만, 동시에 사회적 개혁의 제도화를 통해 계급에 기초한 혁명적 정치적 행동을 위한 요구를 거부하는 수단

 

cf. Marshall's 권리의 3가지 종류

civil rights

political rights

social rights

 

권력자원이론(사회민주주의 이론)

노동계급이 가진 합법적 대중조직과 산업조직은 국가의 민주주의적 통제를 확보하여 자본주의를 혁명등으로 급격히 무너뜨리지 않고 대의제 민주주의를 통해 사회주의로 점진적으로 개량해 나갈 수 있음

사회주의 혁명을 거부하며 자유민주주의 하에서 소득 재분배, 복지정책 등 체제 개혁을 통한 사회정의와 평등 실현을 추구

자본주의를 더 뛰어난 민주주의적, 평등주의적, 연대주의적 결과로 만드는 것이 사민주의자들의 목표

복지국가는 개인과 계급 간 삶의 기회를 재분배하기 위해 경제적 생산과 분배의 과정에 개입하는 국가이며 사회주의로의 점진적 변혁을 실행하기 위한 중요 기제

사회민주주의자들은 전통적 사회주의자들의 주장인 생산수단 국유화를 주장하는 대신 케인즈주의적 국가개입을 통한 '소비의 국유화'를 지지

노동자 계급을 대변하는 정당이 있고 이러한 정당이 집권하면 노동자들의 사회복지가 확대됨

장기적 관점에서 복지국가정책은 시장관계가 초래하는 자본의 지배를 좌절시킬 뿐만 아니라 조직화된 노동의 연대 강화

고도산업사회에서 힘의 근원은 경제적 힘 + 정치적 힘

 

 

 

이익집단 정치이론

사민주의 이론이 맑시즘의 계급갈등의 정치적 측면을 강조했다면,

이익집단 이론은 산업화이론의 정치적 면과 다양한 이익집단들의 정치적 힘에 초점

사회복지의 발전은 다양한 이익집단들의 사회적 자원 배분에 대한 경쟁이 치열해지고 이익집단들의 정치적 힘이 중요해져서 정치인들이 이익집단의 요구를 수용하는 데서 나온 결과이다

논리적 근거: 현대사회의 계급차이에 대한 정치적 구분 약화, 중간층이 확대됨에 따른 정당들의 중도화, 비계급적 이익집단들의 역할이 증대됨

다원주의적 관점: 복지 결정하는 요인으로 자유민주주의 틀 내의 정치적 변수들을 강조

그러나 정치적 통제를 위해 이익집단을 포섭하거나 재조직하는 국가 엘리트들의 자율적 역할을 간과

 

한계

선진국 등 정치적으로 다원화된 민주주의 국가에만 적용 가능

복지정책에 있어 이익집단의 비중이 크다고 하더라도 전체적으로 노조와 자본계급이 막강한 영향력 행사할 수 있음

이익집단과 관계없이 정책을 결정하는 정부의 능력 간과함

사회복지지출이 선거 승리를 위한 경쟁에서 결정된다고 보는 선거정치에 의한 복지국가 설명에도 한계점 존재

 

신맑스주의

자본주의 속성들을 분석하여 복지국가 발전 설명

신맑스주의의 하위 분류로 사회통제이론, O'Gouffes: O'Connor, Gough, Offe가 있다.

 

사회통제이론

전통적 구빈법 등 다양한 역사적 사례가 있음

사회 소외계층에게 복지를 제공하여 현재의 사회에 안주하게 함

복지를 통해 무질서를 가져올 수 있는 위험요소들을 제거하고, 복지 수혜자들에게 노동시장의 규율을 엄격하게 부과

자본주의 체제를 유지하고 저소득층을 통제하기 위한 복지국가

복지제도는 경제 제도에 종속적

 

O'Gouffes: O'Connor, Gough, Offe

O'Connor

국가는 이윤이 발생하여 자본축적이 될 수 있는 상황과 사회안정의 상황을 유지하고 만들어야함.

국가는 독점자본의 생산물들의 소비를 전국적으로 추진하여 잉여인구로부터 발생할 수 있는 사회불안정 방지

 

국가의 예산 소비에 대한 시각

1. 사회적 자본에의 투자:자본 축적 기능

사회적 투자(기술개발, 노동자 재훈련), 사회적 소비(사회보험 프로그램)

 

2. 사회적 비용지출: 국가의 정당화 기능과 사회조화 기능

비노동력 인구들에 의한 사회안정의 훼손가능성을 막는 것

 

Gough

복지국가의 확대는 노동력 재생산과 비노동인구 유지의 과정에서의 국가개입의 확대

국가는 조세정책, 사회보장제도로 노동력 재생산 과정에 개입. 노동자들이 구매할 소비재에 대하여 정부가 보조하거나 국가가 직접 제공

 

Offe

복지국가의 확대는 고도의 독점자본주의에서의 경제적 모순으로 인한 위기를 관리하기 위해 발생

 

한계점

기능주의적 경향: 사회복지정책의 발전과정의 구제척 과정과 구체적 복지정책의 차이점을 설명하지 못함

민주정치의 여러 행위자들의 역할 무시

복지국가의 발전정도를 설명하는데 한계가 있고 개념이 너무 거시적

 

신우파

신보수주의 + 신자유주의

 

by Friedrich Hayek

사민주의와 복기죽가는 시장경제의 질서를 저해함

가장 중앙집권화된 국가에서도 중앙은 수백만 가지의 사회적 결정에 매우 미약한 영향만을 미칠 수 있음

 

공공선택이론

전통적으로 집단적, 비시장적 의사결정에 관심

신우파에 의해 국가적 행동을 통한 집단적 선택은 시장에 의한 선택보다 덜 효율적이고 덜 바람적인 결과를 가져온다는 것을 보여주는데에 사용됨

복지국가가 발달한 자유민주주의적 정치의 최대 약점은 의사결정에 있어 정부와 유권자를 모두 무책임하게 만들었는 것. 유권자와 정부 모두 비용에 대한 합당한 고려 없이 이익을 추구하게됨(비합리적)

이러한 상황에서 선거는 정부가 더 많은 득표를 위해 여러 경제변수를 조종하게하고 이 비용은 일반인들이 부담

 

New right's main claims

복지국가는 비경제적: 자본의 투자요인과 노동의 근로유인 저해

복지국가는 비생산적: 비생산적인 관료제의 급속한 성장 격려

복지국가는 비효율적: 복지급여의 독점은 서비스의 비효율적 공급을 초래

복지국가는 비효과적: 많은 자원을 투입해도 빈곤 제거 못함

복지국가는 despotic: 시민들 개개인에 대한 사회통제 초래

복지국가는 자유에 대한 부정: 서비스의 강제공급은 개인의 선택의 자유를 부정하고 누진세는 징발적임

 

신사회운동

페미니즘

공식적이거나 금전적 경제의 영역을 넘어 가정 내의 생산과 재생산을 고려

국가는 남성의 임금과 여성의 가정서비스에 의존하는 특정한 가족형태의 지원을 통해 개입

이 가족 형태는 여성의 지불되지 않은 가정내 노동으로 노동력 재생산 비용을 감소시키고 고용자들에게 노동의 잠재적 예비군을 제공, 돌봄 서비스가 여성의 일로서 정의되어 상대적으로 낮은 비용으로 제공될 수 있음

복지국가는 여성이 제공하는 무임금, 저임금 복지서비스를 통한 공식적 경제 또는 공적 급여의 외부에 있는 장치들에 크게 의존

 

반인종차별주의

소수인종의 이중적 불이익 > 복지국가에 더더욱 의존하게 함. 그러나 복지국가는 타인종보다 덜 호의적으로 대우

계급적 타협의 형태로 복지국가를 인식하는 사람들 사이에서 복지국가란 백인, 남성, 대도시, 조직화된 노동계급과 자본 사이의 화해를 의미하며 이때 다른 노동자들(소수인종)의 희생을 바탕으로 함

이때 이민노동자들은 주택, 실업수당, 의료보호 등에서 토착 노동자들과 같은 권리를 누릴 수 없었음

 

환경운동

 

국가중심주의

그동안의 국가의 역할은 단순한 시행자(산업화이론), 자본가의 하수인(독점자본이론), 다양한 이익집단들의 중재자(이익집단이론), 노동자계급의 요구에 대한 타협자(사민주의이론) 등의 소극적 역할

국가중심이론은 국가의 적극적 역할 강조하며 사회복지를 제공하는 공급 측면에 초첨

복지국가 발전을 설명하는 사회적 거시적 배경요소와 한 국가의 사회복지정책 사이 관계는 국가가 가진 구조의 특이성에 의해 결정됨

국가는 자율성을 갖고 있으며 이는 국가 관리자들이 지배계급을 비롯한 다른 사회그룹으로부터 독립적인 국가목표를 설정할 수 있게 함.

많은 복지정책은 국가의 전문화된 관료기구를 바탕으로 이루어짐

국가 구조가 중앙집권적이고 조합주의적일수록 국가 발전의 추진에 용이

이미 구축된 제도들도 이후 정책에 영향 미침

복지정책 담당하는 관리기구의 속성을 중시

정책 형성에 있어 역사적 분석방법을 강조

이후 신제도주의 이론으로 계승

 

한계점

국가형성의 사회적 기반과 국가와 사회와의 연계 무시

사회형성자로서의 국가의 개념 강조

국가를 사회와 격리하여 자아를 가진 행위자, 통일체로 보려고 함

각국의 구조적 특이성이 복지정책에 영향을 미친다는 것은 일반화하기 어렵고 구체적 가설을 설립하기 어렵다

cf 기능론 vs 갈등론

	기능주의적 관점	갈등주의적 관점
사회계층제도에 대한 생각	사회계층제도는 보편적이고 불가피한것	사회계층제도는 보편적일 수는 있지만 불가피한 것은 아님
사회조직과 사회계층제도의 관계	사회조직이 사회계층제도 결정	사회계층제도가 사회조직에 영향
사회계층제도의 발생	사회의 통합, 조정, 결속의 필요성에서 생김	집단의 정복, 경쟁, 갈등과정에서 발생
사회계층제도의 역할	사회계층제도는 사회체계와 개인의 기능을 최적화하는 것을 도움	사회체계와 개인의 기능을 최적화하는 것을 방해
사회계층제도의 의의	사회의 공통적 가치관의 표현	지배집단의 가치관의 표현
권력의 분배	보통 합법적으로 분배	보통 비합법적으로 분배
과업과 보상의 배분	공정하게 분배	불공정하게 분배
경제적 차원과 사회	경제적 차원은 사회의 다른 차원에 종속	경제적 차원은 사회에서 가장 중요
사회계층제도의 변화	점진적 진화과정을 통해 변화	단절적 혁명과정을 통해 변화