3. 관료제론

• 개념
• 직무를 합리적 계층적으로 나눠 대규모 행정관리 활동을 수행 하는 조직의 유형
• 대규모 조직의 업무를 안정적 효율적으로 처리하기 위한 산업사회의 피라미드식 조직 형태
• 많은 사람으로 구성된 지속적인 조직에서 쉽게 찾아볼 수 있는 효율적인 조직 운영 형태
• 조직 구조로서의 관료제 : 계층제와 같은 특정한 형태를 지닌 조직
• 조직 병폐로서의 관료제 : 관료조직에 수반되는 병폐를 지칭하는 용어
• 정부 성격으로서의 관료제 : 거대한 정부와 동의어
• 특권적 정치권력 집단으로서의 현대 정부 : 국민의 자유와 권리를 침해하는 시스템

 

관료제론의 변천 과정

• 절대군주제 아래에서 발달
• 군대와 함께 군주의 정치지배를 위해 유력한 도구
• 절대군주시대 관료제는 민주적 통제 수단이 없으므로 국민을 신민으로 여기는 등 특권적 성격을 가지며 관료기구 , 내에서도 상급자와 하급자 사이에 엄중한 신분상 차별이 있었음
• 관료제의 특권적 지배는 관료의 독선 보수성 비밀주의 형식주의 법률만능주의 번문욕례, 선례 , 답습 등의 직무수행 방식 오만 거만 불친절 정실주의  등의 직무 태도로 나타나 면서 비판 대상이 됨
• 과거 대의제의 전통이 강한 영국과 미국에서는 국민에게 봉사하는 민주적 공무원제도가 형성되면서 관료제의 특권과 폐습이 두드러지지 않았음
• 현대 영국과 미국에서도 대규모 사회복지정책과 산업진흥정책 등으로 정부 활동이 증대 되면서 관료제의 병리적 현상이 나타남

막스 베버의 이념형 관료제

• Max Weber(1864-1920) : 독일의 사회과학자이자 사상가 대표. "프로테스탄티즘의 윤리와 자본주의 정신 이념형 관료제"라는 책 집필
• 이념형 관료제: 실재하는 관료제가 아닌 가상적 이념적 관료제를 말하는 것으로 현존하는 관료제의 속성을 경험적으로 추출한 것이 아니라 사유를 통해 관료제의 가장 특징적인 것만을 추출해 이론으로 정립한 것
• 권위의 정당성을 기준으로 지배유형 구분
• ① 전통적 지배: 정당성의 근거가 전통에 있다고 간주 조선조의 , 가산적 관료제
• ② 카리스마적 지배 : 정당성의 근거가 개인의 능력이나 성품에 있다고 간주 종교 정치지도자
• ③ 합법적 지배 : 정당성의 근거가 성문화된 법령에 있다고 간주 근대 , 대규모 계층제적 조직
•  
• 이념형 관료제의 구조적 특징
• ① 명확한 관청적 권한
• ② 계층제
• ③ 문서주의
• ④ 공과 사의 분리
• ⑤ 전문지식과 기술
• ⑥ 직무의 전념화
• ⑦ 법률에 의한 행정

4. 사회학자들의 베버 이론 수정

• 베버가 간과한 관료제의 비공식적, 비합리적, 역기능적, 환경과의 교섭 측면을 강조하며 수정, 보완
• 비공식적 측면: 블라우의 연구, 비공식 자생집단의 순기능적 측면 지적
• 비합리적 측면: 지나치게 합리성만 강조하는 배버의 주장에 대해, 블라우는 비합리적이어도 목표지향성, 순기능성을 가질 수 있음을 주장
• 역기능적 측면: 머튼은 역기능이론에 의해 관료의 역기능적 측면 지적, 수정
• 환경과의 교섭적 측면: 셀즈닉의 포용이론은 관료제가 환경에 적응하기 위해 인재를 관료저직 속에 받아들임으로서 정치적 지지 받으려함을 제시

5. 발전론자들에 의한 베버 이론 수정

• 베버 이론이 관료제 기능을 법 질서 유지와 부여된 임무의 기능적 집행에 중점을 두는데 반해, 관료제 자체가 사회의 발전과 쇄신에 있어 주도적 기능 수행
• 관청 권한의 문제: 조직 정원의 통제 필요, but 내부 구조 변혁은 신축성있게 책임자에게 일임하는 임시구조의 성격을 갖는 것이 바람직
• 계층제의 문제: 지배, 복종 관계보다 하의상달이나 참여가 가능한 분업의 입장에서 고려
• 전문지식, 기술 문제: 관료로서 필요하지만 좁은 시야로 사회 전반적인 시선이 결핍되서는 곤란
• 전문직업인의 문제: 특정한 분야, 문제에 대해 사계의 전문가를 임시로 고용할 수 있는 태스크포스, 프로젝트 팀 운영. 직원들에게도 전문직업으로서의 자율성 부여
• 법률에 의한 행정의 문제: 바람직한 것은 발전 목표에 비추어 합목적적으로 해석하고 필요한 경우 이의 개정도 적극적으로 고려하는 자세 필요

6. 관료제의 병리 현상

• 동조과잉: 규칙 준수가 형식주의 초래. 규칙이 목표가됨
• 서면주의, 형식주의: 모든 사무처리를 규칙에 의한 양삭과 절차에 따라서만 행하며 문서라는 형식에만 의존(문서다작, 다인장, 번문욕례, 과잉관료제화 현상)
• 전문화로 인한 무능: 아집화, 할거화, 시야의 협소화, 무능화 등의 병리현상 초래
• 무사안일주의: 도전x 선례, 상관말 무조건 따름
• 행정의 독선화: 관료 독선주의 >> 기만성, 불친절, 냉정, 비밀주의, 무책임성
• 귀속주의에 입각한 자생집단: 실적이 아닌 출신학교,지역과 같은 기준으로 정실인사(과소관료제화)
• 인간성의 상실: 인간의 무감정화, 권태화, 욕구불만화, 시야협소화,부속품화
• 변동에 대한 저항: 관료제의 보수성으로 발전목표 추구에 제약, 저항

7. 관료제 문제 극복을 위한 대안 이론

• 교환이론: 관료제가 간과한 조직과 구성원사이 교환문제를 다루자
• 집단이론: 조직 내 갈등 문제를 해결하는 계층이 조직 내 존재
• 가치이론: 타인의 감정 이해하는 대인적 능력향상에 가치를 두는 아지리스의 대인적 능력모형, 팀에 의한 조직 운영을 통해 새로운 가치를 불어 넣어야 한다는 블레이크와 무튼의 관리격자 모형
• 구조이론: 관료제의 기계적 체계의 속성 >> 환경과 상호작용하는 유기적 체계의 속성이 없음 >> 네트워크 성격을 갖는 유기체적 조직을 대안으로 주장
• 상황이론: 맥그리거의 MBO, 리버트의 과업에 의한 관리. 참여 매커니즘 강조하고 피드백되는 조직과정 중시